미국 환경외교 정책결정요인 연구:

-기후변화 레짐 사례를 중심으로..-

허연주 (충남대학교)

Ⅰ. 서론

냉전시기의 종식과 함께 국제정치의 주요 이슈 또한 변화하고 있다. 특히, 과거의 전쟁, 테러와 같은 군사·정치적 관점에서 안보의 문제를 다루었으나, 최근에는 환경, 인권, 기아퇴치 등의 새로운 부분도 안보의 문제로 다루기 시작하면서 관심을 갖기 시작하였다. 환경이슈의 경우 여러 과학적 입증을 통하여 꾸준히 제기되어 온 지구온난화 문제를 필두로 ‘미래의 삶’에 위협이 되는 안보 문제로도 언급되고 있는 부분이다. 특히 산업화의 과정을 통해 공기의 오염은 물론 오존층의 파괴, 생물종의 감소, 호수의 산성화와 지속적인 가뭄, 양극의 해빙현상 등의 이상 현상을 경험하기 시작하면서 환경문제가 지구적인 쟁점으로 국제정치에 무대에 등장하였다. 이와 같이 환경문제는 단순 국가차원의 문제가 아닌 전 지구적 차원에서 다루어야할 필요성이 꾸준히 제기되어 왔고, 이에 따라 점차 환경 레짐 형태로 대두되기 시작하였다.

김성훈, “국제환경레짐으로서 교토의정서가 갖는 한계에 대한 고찰”, 『동아시아연구』 제9권 (9)호 (2004), pp.65-66.

이러한 환경문제에 대한 국제적 차원의 노력은 1972년 스톡홀롬 유엔 인간환경회의 에서 본격적으로 국제정치차원에서 의제화 됨에 따라 시작되었다. 여러 환경문제 중에서도 가장 빈번하게 강조된 분야는 지구온난화의 문제였다. 지구온난화의 문제 해결을 위하여 주요 원인으로 주목되는 탄소배출의 최소화를 위한 구속력 있는 규제를 위하여 레짐을 형성하는데, 대표적 예시로는 교토 의정서와 비교적 최근에 체결되었던  미국 오바마 정부를 중심으로 체결되었던 파리기후협약을 들 수 있다.

오경택, “지구온난화 레짐형성에 관한 미국의 정책결정과정 연구: 환경운동단체와 업계의 역할을 중심으로”, 『한국정치학회보』 제33집 (2)호 (1999), pp. 329.

이와 같이 지구환경문제는 문제 발생 규모를 따져볼 때에도 과거와 국가 간의 상호협력을 통해 해결해야하기 때문에 환경 레짐을 형성하고, 지속하기 위해서는 국가들의 협조가 상당히 중요하다. 특히, 세계 최대 규모의 이산화탄소 배출국가인 미국과 중국의 협조는 레짐의 지속성과 정당성 면에서 중요 역할을 한다고 볼 수 있다.  그러나 세계적 차원의 필요와 요구에도 미국은 기후협약과 같은 지구 온난화 문제 해결을 위한 레짐 형성에 있어 적극적 행위자로서 역할을 하지만, 때로는 방해자 역할을 하는 것을 과거와 현재의 사례를 통해 쉽게 알 수 있다. 대표적 예시로 선진 38개국이 모여 온실가스 배출량 감축을 약속했던 국가 간 협약인 교토의정서 사례를 들 수 있다. 교토의정서 협약 논의 당시 미국의 부통령의 참여로 국제사회는 미국이 적극적 리더로 나설 것이라 기대하게 했지만, 미국 내부 행위자들의 충돌과 결과적으로 부시대통령의 협약 탈퇴 선언으로 결과적으로는 환경 레짐에 방해자 역할을 한 대표적 사례이다. 또 최근 오바마 정부에 들어 선진국과 개발도상국이 모여 미국 주도로 이루었던 ‘파리기후협약‘ 역시 2018년 트럼프 행정부의 탈퇴선언으로 국제 환경정책 방향성 부분에서 혼란을 겪고 있다. 그렇다면, 왜 미국은 국제 환경 레짐 형성에 있어 방해자로, 때로는 적극적 리더로서 비일관성을 띠는 것인가? 왜 미국은 환경외교정책에 있어 일관적인 태도를 보이지 않는가?

국내의 김영신·전준향·백희정이 교토의정서 채택 전후 국가별 이산화탄소 배출량 변화율을 실증적으로 분석하였는데, 교토의정서가 채택 된 후 2001년 미국이 탈퇴하고 난후 효과를 분석한 결과 실체적으로 세계적 차원에서 배출량에 영향을 미친 것은 교토의정서 채택이나 2001년 감축목표 합의보다는 미국 불차이 영향이 컸다는 연구결과를 얻었다. (김영신·전준향·백희정,“교토의정서의 온실가스 감축 변화로 본 레짐효과 분석”, 『한국기후변화학회지』, 제1집 (1)호 (2010), pp.4-7. 참고)

이와 관련하여 미국 내에서는 지구온난화와 같은 기후변화가 문제로 인식될 만큼 심각하지 않다는 의견이 제시되었다. 하지만, 2004년 향후 20년 안에 기후변화로 인하여 전 지구적 재난이 발생할 가능성과 이에 따른 안보위협 요인 그리고 기근, 식수 부족으로 인한 갈등의 위협 등이 담긴 국방부 내부 비밀보고서가 영국 신문 <옵서버>를 통해 알려지면서 이미 미국의 최고 정책 결정자들도 환경문제에 따른 안보의 위협 가능성과 국제환경문제에 대한 인식을 하고 있다는 것을 알 수 있다.

김성훈, “국제환경레짐으로서 교토의정서가 갖는 한계에 대한 고찰”, 『동아시아연구』 제9권 (9)호 (2004), pp.64.

한겨레, “‘미 국방부 비밀보고서’ 들여다보면”, http://legacy.www.hani.co.kr/section-007000000/2004/02/007000000200402222113929.html (2018.12.1.)

그렇다면, 전 지구적 차원의 환경문제가 미국 내부적으로 인식되고 있음에도 불구하고, 미국이 환경외교정책에 있어서 비일관성을 갖는 이유는 무엇인가?

본 연구는 미국의 환경외교정책의 비 일관적인성격의 원인 분석을 주요 목적으로 한다. 이런 비 일관적인성격을 분석하기 위한 가설로 미국의 환경외교정책의 결정은 외교정책결정에 참여하는 다양한 국내 참여자들의 이해관계의 대립에 따라 영향을 받고, 그로 인해 비 일관적인 성격을 갖는다고 볼 것이다. 따라서 본론에서는 우선적으로 환경 레짐의 개념을 정의하고, 최근 미국의 환경외교정책 사례인 ‘파리 기후협약’에서 보인 미국 내부 행위자들의 질적 연구를 통한 분석을 통해 미국 환경외교정책의 과정을 효율적으로 분석·원인 제시를 본 연구의 목적으로 한다.

따라서 파리기후협약과 관련된 오바마 행정부시기와 탈퇴를 선언한 현 트럼프 행정부의 파리기후협약에 대한 행정부 반응 분석을 기후협약의 기준 이행에 연관되는 에너지·환경정책을 통해 비교하고, 또한 두 행정부 사이의 국내정책결정 행위자인 의회 그리고 의회와 연계되어 있는 사회적 행위자들과의 관계를 역시 기후변화와 관련되는 여러 에너지·환경 정책 이익집단과의 ‘로비’를 예로 들어 분석을 통해 연관성을 제시한다.

Ⅱ. 이론적 논의

본 연구에서는 서론에서도 언급되었듯 미국의 환경외교정책 결정과정은 국내의 다양한 정치적 행위자 간의 상호작용으로 인하여 일관적이지 못한 성격을 띤다는 주장을 통하여 미국의 환경외교와 국내정치의 상호연관성을 제시하고, 더 나아가 대표적 국제문제인 기후변화를 효율적으로 해결하기 위한 근본적 문제제기에 있다.

Cary Coglianese, “Globalization and the Design of international”, faculty scholarship, (2000), pp. 5-7

따라서 외교정책을 분석함에 있어 보편적인 기준이 되었던 ‘국가’의 범위를 넘어 국내적 요인과 연결해야할 필요성에 의해 퍼트남(Robert Putnam)의 ‘양면게임(Two-level game)’ 이론에서 사용된 국가 간 협상에서의 국내정치요인의 중요성을 일부 적용한다. 이에 따라 국제정치의 협상 과정에서 국내정치 영향력을 인정하고, 국가들의 국제협조에 대한 태도에 국내정치를 연관시키는 설명적 접근법들은 오경택이 제시하였던 이론을 인용하여 정치구조와 사회적 행위자를 중심으로 설명한다.

오경택, “지구온난화 레짐형성에 관한 미국의 정책결정과정 연구: 환경운동단체와 업계의 역할을 중심으로”, 『한국정치학회보』 제33집 (2)호 (1999), pp. 327-328.

정치구조 차원에서는 피터 카젠스틴(Peter Katzenstein)이 제시했듯 국가기구의 중앙 집중의 정도와 사회세력의 영향의 독립성의 정도가 국가의 상대적 힘을 결정해준다는 주장으로 미국의 경우 정치구조 면에서 행정부와 의회가 권력을 분립하고 있는 입장으로 제도적으로 ‘분산‘형에 속한다. 또한 정책결정자들은 사회의 이익집단들과 이해관계를 맺고 있기 때문에 사회세력의 영향력에 독립성의 정도가 비교적 약하다고 평가 할 수 있다. 이러한 정치구조차원의 접근은 미국의 행정부와 의회 간의 관계를 비교하고, 사업체와 같은 이익집단과 이해관계를 맺고 있는 점을 분석가능하게 할 것이다.

Katzenstein, Peter, “International Relations and Domestic Structures.”, International Organization, (1976), pp. 1-45. (오경택, “지구온난화 레짐형성에 관한 미국의 정책결정과정 연구: 환경운동단체와 업계의 역할을 중심으로”, 『한국정치학회보』 제33집 (2)호 (1999), pp. 327.에서 재인용)

다음 사회적 행위자 중심의 접근방법은 외교정책이 사회세력이나 정치 집단들 간의 끊임없는 투쟁과 타협의 결과로 생성된다는 입장을 갖는다. 이 관점에서는 특히 정책결정과정에서 행정부, 의회 외에 사회적 행위자(이익집단) 자신들이 원하는 방향으로 정책을 이끌기 위해 행동하는 차원을 설명해준다는 점에서 분석의 의미가 있다.

특히, 기후변화와 관련한 외교정책은 온실가스 배출 규제와 같은 내용에서 여러 산업체와 연결되기 때문에 경제적인 사회적 행위자가 결부될 수밖에 없는 문제이기 때문에 사회적 행위자를 중심으로 하는 접근방법은 의회, 행정부 그리고 이들과 연계되어 있는 사회집단의 관계를 설명하는데 적절할 것이다.

Ⅲ. 환경 레짐의 논의

1. 레짐의 개념

레짐은 일반적으로는 국제 체제로서의 의미, 다자간 조정과 협력 그리고 공동의 이익을 위한 협조 등을 의미한다. 다시 말해 레짐(regime)이란 일정한 법적 규칙을 포함하는 개념으로서 국제적 쟁점 사항에 대하여 행위자들의 ‘기대’를 수렴하는 명시적, 묵시적 원칙과 규범, 규칙, 정책결정과정을 포괄하는 개념이라 할 수 있다.

J.M. Rochester,"The Rise and Fall of International Organization as Field of Study", International Organization 40(4), (1996),p.799-800 (김성균, “환경 레짐의 이행메커니즘과 그 의미에 관한 연구”,『지역복지정책』 제12권 (1998), pp.282-283. 에서 재인용)

여기서 원칙은 사실적 인과관계에 대한 신념, 규범은 권리와 의무로 정의되는 행위의 기준을 의미하며, 규칙은 일정한 행위를 구체적으로 규정하거나 금지하는 특정한 행위를 그리고 정책결정과정은 선택된 정책을 일반적으로 수용하는 것을 의미한다.

코헤인 (Keohance)은 레짐의 개념을 국제 관계상의 특정 쟁점 영역과 관련하여 정부들이 합의와 명시한 제반 규칙을 가진 제도 혹은 국가들이 다양한 쟁점에 기대를 조정하고 국제적 행위를 조직화하고자 하는 목표로 만든 규칙적 제도로 정의하였다. 레짐을 일반적으로 개념화하여 표현하기는 어렵지만, 보편적으로 규칙,규범,원칙 등을 세우고, 통제하는 과정으로 세계정부가 부재한 국제정치에서 레짐은 행위자인 국가들 사이에서의 적극적 참여와 협조를 통하여 실효성을 나타낸다고 할 수 있다. 이와 같은 레짐의 의미를 일반화하려는 시도 중 도넬리(J.Donnelly)는 레짐의 분류를 위해 제시된 구조적 틀은 레짐을 분석하는데 중요한 기초가 되기도 하였다. 그의 분석틀에 따르면 레짐은 유형의 범주와 레짐의 강도를 통해 종류를 구분지 을 수 있다. 이 기준에 따라 환경문제와 관련한 몇 가지 쟁점을 지배하는 레짐을 분류 할 수 있는데 크게는 해양레짐과 대기레짐으로 구분하며, 해양 레짐은 공해와 해저 레짐으로 대기레짐은 오존과 온실 레짐으로 세부적으로 구분 해 볼 수 있다.

R. O. Keohane, “International Institutions and State Pawer: Essays in international Relations Theory”, Boulder, Colorado: Westview Press, (1990), pp.4. (천정웅, 『지구환경레짐의 정치경제학』 (서울: 한울아카데미,1995), p.154.에서 재인용)

천정웅, 『지구환경레짐의 정치경제학』 (서울: 한울아카데미,1995), p.161-162.

2. 지구온난화 문제와 파리기후협약

지구온난화와 관련한 레짐의 형성은 환경레짐의 형성과 함께 세부적으로 논의되어왔다. 환경레짐의 시작은 1972년 국제회의였다. 초기의 환경 레짐은 단순히 선언적 내용으로 국가들 간의 구속력을 요하지 않았다. 그러나 1972년 UN 인간환경회의를 시작으로 국제적 환경문제에 대한 심각성 및 구체적인 협의 방안의 필요성에 의해 의제화 되면서 레짐의 역할이 중요해졌다. 이와 같은 점차 미래세대와의 공생과 그에 따른 지속가능개발의 강조에 따라 지구적 차원의 환경 문제는 중요한 이슈로서 자리 잡았다.

이러한 노력과 함께 기후변화에 따른 지구온난화현상에 따른 레짐의 형성은 특히,  1989년 노이그 베이그 선언을 계기로 1990년 제2차 기후협약 그리고 1997년에는 선진국들의 온실가스 배출량을 구체적으로 제시하며 보편적인 성격으로 자리 잡았다. 또 최근 2015년12월 12일 프랑스 파리에서 맺은 파리기후협약의 경우 교토의정서의 후기약속으로 선진국과 개발도상국을 포함한 195개 국가가 서명하며 레짐의 실효성을 높이는 계기를 마련하였다. 파리기후협약은 교토의정서의 후속조치로서 2020년부터 발표될 예정이다. 주요 핵심사항은 크게 기온, 재원, 차별화, 가스배출목표, 책임분담, 점검방식, 기후변화 피해 등을 들 수 있다. 파리기후변화협약은 기존에 소극적인 태도를 보이던 미국과 중국이 상호협상을 통해 협약에 참여하며 하였다는 점에 큰 의의가 있다고 평가받는다.

파리기후협약에 따라 온실가스 배출을 최소화하기 위한 노력으로는 온실가스인 탄소 등의 배출을 감소시키기 위한 국가적 차원의 노력이 필요하다. 특히, 산업부분에서 석유 및 철강, 석탄 그리고 자동차 배기가스 등이 원인으로 지적되는 만큼 배출량을 감소시키기 위해서는 각 국가의 경제적 차원에서의 노력이 필수적이다.

또한 이런 화석연료를 대신할 대체에너지 사업과 친환경에너지 정책 마련을 위한 노력은 국제환경 레짐에 기준을 충족하는데 있어  긍정적인지, 부정적인지를 예측 해 볼 수 있는 부분이다.

<표 1> 교토의정서와 파리기후협약 비교

	교토의정서(1997)	파리기후협약(2015)
내용	온실가스 감축에 조정	온실가스에 대한 포괄적 대응 (감축 재원,기술, 투명성)
해당국가	선진국(주요 강대국 불참)	선진국과 개도국 195개 당사국 모두에 감축의무 부과 (미국, 중국 포함)
감축목표 설정 방식	의무적 감축 -1990년 대비 평균 5.2% 감축 목표 국가별로 명치된 수치만큼 감축	자발적 감축 각국에 국가별기여방안 제출 의무 부과 이행결과 검증의무

* 출처:연합뉴스,“온실가스 감축 지침 놓고 오늘부터 파리협정 당사국 총회”, https://www.yna.co.kr/view/AKR20181201041400011?input=1195m(2018.12.12.)

Ⅳ. 기후변화 레짐과 국내행위자

미국 환경외교정책에 있어 긍정 혹은 부정적 태도에 대한 두 행정부 간 이해는 ‘파리기후협약’에 대한 태도와 함께 과거 이행되어온 레짐에서도 밝히듯 온실가스(탄소) 배출량을 줄이기 위한 나타나는 노력에 따라 레짐의 이행정도를 생각해 볼 수 있다.  특히 지구온난화와 관련한 레짐의 노력을 위해 필요한 온실가스 배출량 축소의 경우 화석연료를 줄이고, 친환경 에너지 개발을 위한 정책 및 기후변화에 대응하기 위한 효과적인 배출량 규제 정책을 중심으로 하는 비교를 살펴볼 수 있다.

화석연료를 사용하는 산업계의 배출량을 최소화하고, 친환경적 개발을 위한 예시로 철강 부문에서는 이산화탄소 회수 및 이용을 위한 기술을 개발해야하고, 신제철 기술개발의 필요성이 있다, 또한 석유화학 부문의 경우 청정연료로 대체는 물론 절약형 신공적의 도입 등 전반적으로 산업계의 협조가 필요하다. (김성균, “환경 레짐의 이행메커니즘과 그 의미에 관한 연구”,『지역복지정책』 제12권 (1998), pp.291..에서 참고)

따라서 미국의 국내정치 행위자들과 레짐과 관련한 환경외교정책 결정 과정에서의 연관성을 알아보기 위해 우선적으로 행정부의 비교에서는 파리기후협약을 중심으로 각기 다른 태도를 보인 오바마 행정부와 트럼프 행정부의 온실가스 배출량 규제와 관련한 에너지 정책과 기후변화 대응 정책을 비교하고, 해당 정책들을 주관하는 에너지청과 환경청의 내각 구성을 ‘인물’ 중심으로 비교를 통하여 양 행정부 간 차이를 분석한다. 다음 의회는 온실가스 배출 규제와 연관하여 제출된 법안을 소개하고, 이에 대해 ‘정당’ 별 가/부결 상황을 분석하여 ‘정당 별 레짐에 대한 입장’을 분석하고자 한다. 마지막으로 레짐의 이행을 위한 중요한 협조인 관련 산업체들과 행정부, 의회의 유착관계를 나타내기 위하여 대표적으로 석유·가스 산업체와 환경 산업체의 로비 행태를 정당 인물 별 대선 정치후원금 지원 정도를 비교 과정을 통하여 이익단체 그리고 의회와 행정부의 연관성을 나타내고자 한다. 정리하여 미국의 국내정치 행위자들과 레짐과 관련한 환경외교정책 결정 과정에서의 연관성을 알아보기 위한 분석의 기준을 다음과 같이 제시한다.

1. 행정부 비교

1) 오바마 행정부

오바마 대통령은 2008년 대선 기간부터 이전 행정부의 기후변화에 대한 소극적 태도를 비판하고, 세계 기후변화 협상에 대한 미국의 역할과 적극적 참여의 필요성을 주장했다. 또한 대선 공약으로 ‘국내 중장기 온실가스 감축 목표의 설정’과 ‘연방 차원의 배출권 거래제 도입’ 등을 공약으로 적극 내세웠다.

정하윤·이재승, “미국의 기후변화 및 신재생에너지 정책의 전개과정 분석: 행정부별 특징을 중심으로”, 『국제관계연구』 제17권 (2)호 (2012), pp.28-29.

또한 2009년 12월 18일 코펜하겐에서 열린 유엔기후변화협약 당사국 총회에 참여하여 아래의 연설문의 내용과 같이 미국의 적극적 참여를 약속하는 모습을 보였다.

“ 세계 2위의 온실가스 배출국가로서 미국은 기후변화에 대처해야한다는 책임감을 느끼고 있고, 이러한 책임감에 부응하는 행동을 할 것입니다. 이것이 우리가 국제 기후변화 협상에서 리더십을 재개한 이유입니다.”   (2009년 12월18일 코펜하겐 발언)

손병권, 『기후변화 대처와 미국 패권의 딜레마: 국제적 공공재 창출에 대한 국내적 저항』 (서울:서강대학교 출판부, 2012), p.20-21.

뿐만 아니라 국제 경쟁국이자 최대 탄소배출국인 중국과 세계 기후변화에 대한 도덕적 책임성을 나눠야 할 필요성을 제기하며, 이에 대한 노력으로 중국 정부와의 여러 차례 정상회의를 통해 파리기후협약의 참여를 이끄는 것과 동시에 오바마 정부의 저탄소 정책을 지지하는 등 적극적 태도를 유도했다. 또한 “미국의 신에너지 정책”을 통하여 배출총량거래제를 도입, 2050년까지 1990년 온실가스 배출량의 80%를 줄 일는 국내정책을 이행하였다. 이처럼 오바마 행정부는 기후변화와 관련한 환경외교정책 수행을 위하여 국내 탄소 배출을 규정하려는 시도를 많이 보였다.

김보람,안세현, “오바마 기후변화 정책의 국제정치경제적 매커니즘: 미국의 환경·에너지정치와 파리기후변화협약과의 연관성 분석”,¨『동서연구』 제28권 (3)호 (2016), pp.97-98.

오바마 행정부는 기후변화대응계획을 환경 정책기조로 내세우며 중장기적인 차원에서 대응하려 하였다. 기후변화대응계획의 핵심목표 3가지는 미국의 탄소오염을 줄이고, 기후변화 영향에 대비하며, 세계기후변화에 대응하고 영향을 대비하기 위해 국제적 노력의 선두역할을 하는 것이었다. 이에 대한 후속조치로 구체적인 청정발전계획을 수립하였는데 여기에는 2005년 대비 30%의 미국 내 발전소의 온실가스 배출량을 2030년까지 감축하겠다는 내용을 담고, 기존에 운영되어 왔던 온실가스 배출량을 대폭 감축하겠다는 내용을 포함하고 있었다. 뿐만 아니라 오바마 행정부는 2014년 인간의 활동이 기후변화로 인해 미국 외 세계적 국가 안보를 위협한다는 ‘국가기후평가보고서’를 발표함으로서 환경문제의 국내외차원에서 관심을 끌려 노력했다.

마지막으로 이런 탄소배출의 최소화해보려는 노력의 일환으로 친환경에너지 정책과 함께 캐나다와의 에너지협력 사업인 keystone KL Popeline을 거부하였는데 이 송유관 사업은 캐나다의 송유관 일부구간을 미국 텍사스와 걸프만(Persian Gulf) 까지 연결하여 캐나다산 오일샌드를 미국으로 수출하는 사업이었으나 친환경 정책의 일환으로 협약을 거부하였다.

상동,pp.108-109.

이와 같이 오바마 행정부는 임기 시작 전부터 환경외교정책과 그 일환인 기후변화에 대한 적극적인 입장을 취했다. 이 점은 단순 정책의 성격 외에도 오바마 행정부의  환경과 연관되는 내각의 구성을 통해서도 그 적극성을 알 수 있다. 그 중 대표적 예시로는 2013년 신임 에너지부장관으로 어니스트 모니즈(Ernest Moniz)를 지명했는데 모니즈는 빌 클린턴 행정부 시절 에너지부차관을 지냈으며, 환경보호청 청장은 리사  잭슨(Lisa Jackson)으로 환경보호와 대체 에너지 개발에 대한 목소리를 높여온 인물로 평가받는다.

2) 트럼프 행정부

트럼프 행정부는 임기가 시작하기 전부터 에너지 및 기후에 대한 세계에서 미국의 역할에 대하여 매우 부정적인 입장을 보였다. 특히 트럼프는 미국의 국익을 최우선으로 하는 ‘미국 우선주의’ 입장에서 에너지 정책 역시 ‘미국최우선에너지계획’이라는 명칭으로 발표되었다. 이에 따라 오바마 행정부에서 적극 추진하였던 파리기후협약에 대한 탈퇴 선언은 물론 환경 및 에너지 정책에서도 정반대 태도를 보였다.

유학식, "미국 트럼프 신행정부의 에너지 정책과 시사점", 『에너지경제연구원』 수시연구보고서 16-15 (2017), pp.10-12.

특히 연방환경보호청에 대한 예산을 상당부분 삭감하며, 반환경정책의 태도를 내비추기도 하였다. 이처럼 트럼프는 최우선에너지계획을 통해 화석연료 개발의 확대, 에너지 산업 관련 규제의 완화를 위한 정책마련 등을 들어 기후변화에 대한 미국의 세계적 책무성을 기대하기 어렵게 만들었다. 대표적으로 트럼프 당선 이후 인수위에서는 오바마 행정부가 추진했던 ‘석탄과의 전쟁’을 끝내고, 신규 석탄광산 임대 중단조치를 해제할 계획과 함께 그 외에 석탄 관련 규제의 내용을 전면 재검토하겠다고 주장했다. 트럼프 행정부는 최우선에너지계획과 함께 에너지 정책과 환경정책의 동반 추진을 내세웠다. 이는 미국의 에너지 정책과 환경정책인 대기와 수질보호, 천연자원보전 관련 계획은 함께 유지해 나갈 계획이나, 전 오바마 행정부와는 달리 적극적인 환경규제를 하지는 않을 것이라는 내용을 통해 경제성이 있는 에너지 정책은 전 정부와는 달리 규제를 풀고 적극적으로 나설 것이며, 이는 사실상 온실가스배출량 조정에 대한 적극적 태도는 기대하기 힘들다는 것이 전문가들의 예측이다. 오바마 행정부와는 다른 트럼프 정부의 에너지사업은 키스톤(keystone) XL 사업을 들 수 있다. 트럼프 행정부는 과거 오바마 정부가 체결을 취소하였던 캐나다와의 송유관 건설 및 오일샌드 수입 사업을 재검토하겠다는 요청서를 보내 사업의 재개를 예고하였다.

또한 트럼프 행정부의 내각 구성 또한 앞으로의 환경외교정책의 변화를 예측해 볼 수 있는 부분이다. 현재 트럼프 내각의 인선 현황을 보면 에너지 장관의 릭 페리(Rick Perry)는 “기후변화는 일어나고 있다. 그러나 이에 대응하기 위해 성장, 일자리, 에너지자원 가용성을 희생해서는 안 된다.”는 말을 인사청문회 당시 언급했다. 또한 환경보호청장인 스콧 프루이트(Scott Pruitt)는 오바마 행정부의 환경정책을 저지하기 위하여 집단 소송을 주도하였던 대표적 인물이다. 또한 환경규제가 경제성장을 막는다는 비판을 가하 인물이기도 하다. 내무장관인 라이언 징크 역시 화석에너지 옹호론자이자 환경규제에 반대하는 인물로 알려져 있어 앞으로의 트럼프 행정부의 국내외 기후변화와 관련한 규제 및 에너지 정책의 방향은 오바마 정부와는 현저히 다를 것으로 예측된다.

<표 2> 트럼프와 오바마 정부의 에너지·기후 관련 주요 정책 비교

트럼프 정부	분야	오바마 정부
기후행동계획과 청정발전계획 폐지	온실가스 규제	기후행동계획수립
신재생에너지에 편중된 지원 불가	청정에너지	2020년까지 재생에너지 2배 신재생에너지 세액공제 연장
파리협정 탈퇴 지구온난화 부정 국제기후기금 재원공여 반대	국제협력	파리협정 합의 및 비준 국제기후변화 대응 논의 주도
국내 석유 및 가스를 최대한 개발 석유가스 개발 각종 규제 철폐	에너지개발	무분별한 원유가스 개발 반대 규제 및 기준 강화

* 참고: 장현숙,“트럼프 정부의 에너지·기후정책 3대 핵심이슈와 시사점”,『한국무역협회』 trade brief no.5, (2017,2),p.9.

2. 의회와 정당정치의 양극화

미국의 환경외교정책을 결정하는 주요 정책결정행위자는 행정부 외에도 의회를 들 수 있다. 특히 ‘파리기후협약’과 같은 국제 협약의 비준 여부는 의회의 동의를 얻어야만 가능하고, 기후변화나 에너지정책 등과 관련한 예산권, 재정 감시의 기능인 회계의 권한 그리고 정책을 형성하는 입법권의 기능 등 행정부를 견제할 수 있는 막강한 힘을 갖고 있다.

때문에 행정부가 환경외교정책과 관련하여 환경 레짐의 이행에 적극적이길 희망하여도 의회가 동의하지 않는다면 불가능하다. 이와 같은 상황 때문에 미국의 국제기후정책의 방향은 정부형태와 관련하여 의회와 행정부와의 상호 관계에 의존할 수밖에 없다. 예를 들어 만약 분점정부 형태일 경우에는 양당과 행정부 간 의견을 조율하지 쉽지 않기 때문에 단점정부일 때보다 정책을 결정하기 더 어려워진다.

신연재, "미국의 국제기후정책과 국내정치", 『한국동북아논총』 제84호 (2017), pp.57-58.

특히 미국의 양당은 ‘환경‘ 분야에 대한 대립적 이해관계를 갖기 때문에 의견을 조정하는 것이 매우 어렵다. 1980년대 이후 환경 분야가 새로운 이슈로 자리 잡으면서 양당 간의 입장차이도 눈에 띄게 나타났다. 보수적 성향이 강한 공화당은 환경의 문제를 국제 공동의 협업 차원에서 해결하려하기 보다 국가 내부의 차원을 선호하였다. 그리고 직접적으로는 환경의 문제 보다는 경제적 차원에서의 이익을 중요시 여겼으며 현 트럼프 정부에서 발표 한 공화당 정강에서 나타나듯 석유, 석탄의 문제가 환경을 위한 규제보다 앞서 있는 것을 알 수 있으며 주로 일자리 창출 경제적 문제에 관심을 가졌다. 반면 진보적 성향의 민주당의 경우 오바마 행정부와 같은 방향에서 기후변화와 같은 환경의 문제를 세계적 차원에서 다루는데 적극적인 입장을 보였다.

이러한 양 정당 간의 대립은 의회의 기후관련 정책결정과정에서 뚜렷하게 들어났다.

<표 3>  정당 별 청정에너지 안보 법안 발의 표결 결과

	가결	부결	기권
민주당	211	44	1
공화당	8	168	2
합계	219	212	3

* 출처: 뉴욕타임즈, http://politics.nytimes.com/congress/votes/111/house/1/477,김보람·안세현 (2016), p. 114. 표 재인용

한 예시로는 2009년 오바마 정부 때 친환경정책의 일환으로 미국 하원 에너지통상위원회 위원장 왁스맥과 에너지·환경 분과위원회 위원장 마키가 발의하였던 “청정에너지안보법안” 표결 당시 상황이다. 청정에너지안보법안은 기후변화법안으로 통하였는데 법안의 핵심내용은 청정에너지와 에너지 효율 증진, 온실가스 배출량 감축 프로그램을 핵심으로 하고 있었다. 이 법안이 통과 시 청정에너지개발을 위해 전력 사업가들은 전체 전력 중 6%를 신재생 에너지원으로부터 확보해야하는 내용을 담고 있었다.

정하윤·이재승, "미국의 기후변화 및 신재생에너지 정책의 전개과정 분석: 행정부별 특징을 중심으로", 『국제관계연구』 제17권 (2)호 (2012), pp.29-30.

결과적으로 하원을 통과하였지만 표결 결과에도 나타나듯 양 정당간의 법안 관련 대립이 극심하다는 것을 알 수 있다. 결과적으로 청정에너지안보법안은 기후변화 과련 법안으로서는 최초로 하원을 통과하였지만, 상원으로는 제출되지 못하였고 회기의 종결로 법제화에는 실패하였다. 또한 오바마 임기 말 계획이었던 “청정발전계획”은 최근 웨스트버지니아, 텍사스, 콜로라도, 아칸소 등 공화당이 장악한 주와 탄광회사인 머레이 에너지(murruy energy)가 2015년 10월 미 환경보호청을 대상으로 청정대기 법에 근거해 규제를 집행할 법적 권리가 없다는 것을 근거로 들어 워싱턴 항소법원에 소송을 제기하며 탄소 규제의 적용을 중단시키면서 양당의 기후변화와 환경에 대한 대립과 태도를 강하게 보여주는 사례라고 할 수 있다.

3. 정치기부금과 이익집단

미국의 정책결정과정에서 이익집단과 사회세력의 접근은 빈번하게 일어나는 사실이다. 이러한 내용은 외교정책의 결정과정에 있어서도 다르지 않은데 기후변화 레짐의 형성과 그에 이행을 위한 국내 정책결정에도 영향을 미친다. 특히, 기후변화와 관련한 레짐의 이행을 위해서 깊게 연관되어 있는 산업체는 관련 사적 이익집단들이 행동하게 만든다. 오바마 행정부와 같이 기후변화의 해결을 위하여 적극적으로 나서 국내에 기후변화와 관련된 인프라를 구축할 경우 산업체와의 충돌이 야기된다.

<그 림 1> 미국 에너지 소비 현황 2013 기준

* 출처: IEA, https://www.iea.org/ugforum/ugd/united%20states/, 김보람·안세현 (2016), p. 107. 표 재인용

위의 도표와 같이 미국의 에너지 소비 현황은 석유가 많은 부분을 차지하고 있다. 또한 미국은 석유 및 천연가스 생산량이 세계2위에 해당하는 에너지 보유국가로 화석연료의전도가 매우 높은 ‘산업구조’를 가지고 있다. 때문에 기후변화정책과 에너지정책에 전력·에너지 업계의 영향력이 어느 정도 포진해 있음을 예측해 볼 수 있다. 이들 업계는 대부분 의회의 로비를 통하여 정책결정과정에 영향을 미치려하는데 이는 역대 대선 후보자들에 대한 대선 후원금의 비교를 통해서도 알 수 있다.

오바마 대통령을 기준으로 공화당의 대선후보였던 존 맥케인(John McCain)은 석유·가스 산업체에서 2,744,718 달러의 후원금을 지원받았다. 반면 민주당 대선후보 오바마 (Barack Obama)는 971,769달러로 두 후보 사이의 금액차이를 확인할 수 있다. 다음 2012년 대선에서의 공화당과 민주당의 두 후보 간의 석유 및 가스 산업체에서 지원받은 정치후원금의 차이는 더 극명하게 나타나는 것으로 확인된다.

<그  림2> 석유·가스 산업체 대선 후원금

*출처:Opensecrets.org홈페이지,“Selected industry Totals: oil&Gas", https://www.opensecrets.org/pres12/

반면 환경산업체에서의 대서 후원금을 동일한 년도 기준에서 비교해 보면 정반대의 결과를 보이고 있음을 알 수 있다,

<그  림3> 환경 산업체 대선 후원금

* 출처:opensecrets.org 홈페이지, “Selected industry Totals: Enviroment",https://www.opensevrets.org/pres12/

그림에서도 알 수 있듯 환경산업 관련 정치후원금의 경우 2008년과 2012년 모두 민주당의 버락 오바마 후보가 집중 지원을 받는다는 사실을 확인할 수 있다. 이런 정치후원금의 비교를 통하여 볼 때 공화당은 주로 에너지 기업과 석유 산업 중심의 지역들을 선거구 기반에 두는데 반해 민주당의 주된 선거구는 전통적으로 에너지 수요자들과 환경론자들이라는 것을 알 수 있다. 정치기부금의 공급자의 성격을 볼 때 의회와 대선의 후보자들 그리고 사적 이익단체들의 유착관계가 형성되고 있음을 알 수 있다. 이런 관계를 통하여 사적 이익단체들은 자신들이 추구하는 방향으로 정책을 형성시키기 위한 기반을 마련한다고 볼 수 있다. 과거 오바마 행정부의 사례에서도 지지세력 인 환경론자들의 요구에 맞춰 친환경 에너지 개발과 보급을 중심으로 하는 정책을 주로 했다는 것은 사적 이익단체인 환경 산업체들의 이익기반도 어느 정도는 수용될 결과라고 볼 수 있다.

김보람,안세현, “오바마 기후변화 정책의 국제정치경제적 매커니즘: 미국의 환경·에너지정치와 파리기후변화협약과의 연관성 분석”,¨『동서연구』 제28권 (3)호 (2016), pp.111-112.

현 트럼프 행정부 역시 대선 기간 석유 및 가스 산업체를 중심으로 선거 후원금을 지원받았으며, 환경의 중요성을 인식하면서도 석유 및 석탄의 제약을 풀고, 석유 중심의 사업을 지원하는 것 역시 위와 같은 맥락에서 해석해 볼 수 있을 것이다. 또한 트럼프 행정부 내각의 전 환경청장 스콧 프루이트는 석탄업계의 로비 업체에 불법으로 개인 자금을 받는 등의 행각이 걸려 사임하는 불명예를 얻는 일도 있었다. 또한 국무장관 렉스 틸러슨(Rex W. Tillerson)은 세계 최대 석유 회사인 ‘엑슨 모빌’ CEO 출신으로 석유와 석탄 같은 주요 산업체와 행정부, 의회와의 유착관계 역시 정책결정과정에 영향을 미치는 점을 알 수 있다.

이러한 사적 이익단체의 정책결정에 개입한 사례는 앞에서도 언급되었던  2015년 10월 미 환경보호청을 대상으로 ‘청정 대기법’에 근거해 탄광회사인 머레이 에너지가 규제를 집행할 법적 권리가 없다는 것을 근거로 들어 소송을 제기된 사례이다. 머레이 에너지 사업체는 당시 공화당의 영향력 아래 있던 몇 주들과 함께 소송을 제기하였고, 결과적으로 환경보호청을 중심으로 이루어지던 탄소 규제와 관련한 정책에 제동을 거는데 성공했다고 평가받는 사례이다.

Ⅴ. 결론

3

세계적 차원에서의 환경 보호를 위한 레짐의 형성은 점차 구체화되고 있는 추세이다. 특히 과거에는 단순 형식적인 성문화 성격에 머물렀다면, 교토의정서를 계기로 국가 간의 구체적인 구속력을 갖기 위한 노력을 지속해왔다. 교토의정서의 후속조치인 파리기후협약의 경우 교토의정서와 비교하여 볼 때 보다 선진국 외에 개발도상국의 참여를 이끌어 냈다는 점에서 높이 평가를 받는다.   또한 국가별 참여도 5배 가까이 올렸다는 점에서 보다 효율성 있는 레짐의 기능을 기대하게 했다. 하지만 파리기후협약 역시 과거와 같은 탈퇴 선언 문제로 레짐의 효과성과 지속 가능성을 보장받기 힘들어 졌다. 즉, 미국은 현재에도 비 일관적인정책을 통해 세계의 리더 역할을 하거나 반대로 레짐 유지에 방해자 역할을 하고 있는 것이다.

오경택, “생물다양성 및 기후변화 협상에 관한 미국의 정책결정 과정 연구: NGO와 산업계의 역할을 중심으로”, 『21세기 정치학회보』 제14집 (3)호 (2004), pp.227.

미국의 이런 상황에 대한 설명은 물론 국제정치 관점에서 세계정부가 부재하고, 사실상 환경 레짐과 관련한 구속력 있는 수단이 없기 때문 일 수도 있다.   그러나 레짐의 형성 과정에서도 언급되듯 국가 외에 레짐의 형성과 이행을 하게 하는 국내정치 요인의 영향도 크게 받는 것으로 나타났다. 특히 미국의 경우 정치구조가 분산적인 형태에 따른 행정부와 의회의 의견 차이 더 나아가 근본적으로 과거부터 지속되어온 산업체와의 결합과 정당 별 이념의 문제에 따라 나타난 국제 환경 레짐에 대한 입장 차이는 미국의 환경외교정책결정 과정에서 나타나는 비연속성에 큰 영향을 주는 것으로 나타났다.

여러 실증적 연구에서도 입증이 되었듯 기후 변화와 같은 환경 레짐은 국가들 간의 상호협조가 필수적이다. 미국은 이중에서도 온실가스의 배출량이 최대국으로 레짐의 참여 여부가 곧 해당 레짐의 실효성을 좌우한다. 이는 선행연구를 통해 입증된 사실이다. 그러나 본 연구를 통해 소개되었듯 미국은 국내 상황에 따라 최근까지도 레짐에 대한 입장을 번복하고 있다. 이는 지구온난화와 관련한 레짐과 관련한  미국의 입장이  앞으로도 비연속성을 띨 가능성이 크다는 것을 암시하는 부분이기도 하다.

이는 김영신의 연구인 과거 교토의정서와 관련하여 레짐의 형성과 미국의 레짐 불참선언을 비교하여 전세계 이산화탄소 배출량의 차이를 분석한 결과 미국의 불참선언이 레짐의역할보다 이산화 탄소 배출에 더 큰 영향을 미친 것으로 분석된 결과를 참고하였다. (김영신, “교토의정서의 미국 불참이 국제기후변화레짐의 실효성에 미친 영향- 국가별 CO2 배출 증가율을 중심으로”, 『한국행정학보』 제43권 (2)호 (2009),pp. 347. 인용)

문제는 미국과 같은 강대국이 지속적으로 비협조적인 입장을 보인다면, 실질적인 레짐의 형성과 이행이 어려워지고, 그에 따라 지구온난화에 대한 근본적인 문제 해결이 어려울 수 있다는 점이다. 지구온난화의 원인과 심각성에 대하여 여러 이견들이 주장되긴 하였지만 점차 온난화가 지구 환경에 미칠 악영향이 확실해지고 있다.

특히 지구온난화 기후변화 정치의 대표적 지식공동체인 IPCC(Intergovernmental Panel on Climate Change)는 1990년부터 지구온난화에 따른 기후변화의 심각성 및 온실가스의 영향력을 체계적으로 분석한 보고서를 2013년까지 5차례 제출하였으며, 이런 국제적 차원의 지구온난화 문제를 과학적 차원에서 실증적으로 밝히는 노력은 현재까지 계속되고 있다.

오경택, “기후변화 협상은 성공할 것인가?”, 『국제정치논충』 제52집 (2)호 (2012), pp.482-483.

이는 더 이상 지구온난화와 같은 기후변화가 국제 관계에 있어 간과되어서는 안 되는 부분임을 나타낸다. ‘공유재의 비극’이라는 말이 있듯 지구적 차원의 비극을 방지하기 위해 기후변화의 문제를 해결하기 위하여 국가들 상호 노력이 필요하다. 특히 효율적인 국제적 차원에서의 노력의 결과인 지구온난화 관련하여 레짐의 실효성을 위한 강대국 특히 미국의 참여를 위한 지속적인 국내외적 노력이 필요 할 것이다.

<참고문헌>

김성훈, “국제환경레짐으로서 교토의정서가 갖는 한계에 대한 고찰”, 『동아시아연구』 제9권 9호 (2004)

오경택, “지구온난화 레짐형성에 관한 미국의 정책결정과정 연구: 환경운동단체와 업계의 역할을 중심으로”, 『한국정치학회보』 제33집 2호 (1999)

김영신·전준향·백희정,“교토의정서의 온실가스 감축 변화로 본 레짐효과 분석”, 『한국기후변화학회지』, 제1집 1호 (2010)

Katzenstein, Peter, “International Relations and Domestic Structures.”, International Organization, (1976): 오경택, “지구온난화 레짐형성에 관한 미국의 정책결정과정 연구: 환경운동단체와 업계의 역할을 중심으로”, 『한국정치학회보』 제33집 2호 (1999)에서 재인용

J.M. Rochester,"The Rise and Fall of International Organization as Field of Study", International Organization 40(4), (1996): 김성균, “환경 레짐의 이행메커니즘과 그 의미에 관한 연구”,『지역복지정책』 제12권 (1998)

R. O. Keohane, “International Institutions and State Pawer: Essays in international Relations Theory”, Boulder, Colorado: Westview Press, (1990): 천정웅, 『지구환경레짐의 정치경제학』 서울: 한울아카데미,1995 재인용

Cary Coglianese, “Globalization and the Design of international”, faculty scholarship, (2000)

정하윤·이재승, “미국의 기후변화 및 신재생에너지 정책의 전개과정 분석: 행정부별 특징을 중심으로”, 『국제관계연구』 제17권 2호 (2012)

김보람,안세현, “오바마 기후변화 정책의 국제정치경제적 매커니즘: 미국의 환경·에너지정치와 파리기후변화협약과의 연관성 분석”,¨『동서연구』 제28권 3호 (2016)

유학식, "미국 트럼프 신행정부의 에너지 정책과 시사점", 『에너지경제연구원』 수시연구보고서 16-15 (2017)

신연재, "미국의 국제기후정책과 국내정치", 『한국동북아논총』 제84호 (2017)

오경택, “생물다양성 및 기후변화 협상에 관한 미국의 정책결정 과정 연구: NGO와 산업계의 역할을 중심으로”, 『21세기 정치학회보』 제14집 3호

김영신, “교토의정서의 미국 불참이 국제기후변화레짐의 실효성에 미친 영향- 국가별 CO2 배출 증가율을 중심으로”, 『한국행정학보』 제43권 2호 (2009)

오경택, “기후변화 협상은 성공할 것인가?”, 『국제정치논충』 제52집 2호 (2012)

장현숙,“트럼프 정부의 에너지·기후정책 3대 핵심이슈와 시사점”,『한국무역협회』 trade brief no.5, (2017,2)

천정웅, 『지구환경레짐의 정치경제학』 서울: 한울아카데미, 1995

손병권, 『기후변화 대처와 미국 패권의 딜레마: 국제적 공공재 창출에 대한 국내적 저항』 서울:서강대학교 출판부, 2012

* 참고 자료

한겨레, “‘미 국방부 비밀보고서’ 들여다보면”, http://legacy.www.hani.co.kr/section-007000000/2004/02/007000000200402222113929.html (2018.12.1.)

연합뉴스,“온실가스 감축 지침 놓고 오늘부터 파리협정 당사국 총회”, https://www.yna.co.kr/view/AKR20181201041400011?input=1195m(2018.12.12.)

뉴욕타임즈, http://politics.nytimes.com/congress/votes/111/house/1/477

IEA, https://www.iea.org/ugforum/ugd/united%20states/

Opensecrets.org,“Selected industry Totals: oil&Gas", https://www.opensecrets.org/pres12/