분권화 이슈 속 지방정치 부패: 정보 확산과 지역 간 경쟁을 중심으로

김  형  명

부산대학교

1. 서 론

공공자원을 수요에 맞추어 분배 하는 것은 오늘날에도 정치가 수행하는 기능이다. 따라서 정치학에서 자원분배 과정을 투명하게 유지할 수 있는 방안을 연구하는 것은 중요하다. 최근 분배정치 이슈는 분권화(decentralization) 개혁으로 가닥을 잡고 있다. 이 개혁은 지방정부 권한 증대가 신속한 자원분배 결정과 지역 주민 정책선호 파악에 이점을 줄 것이라는 믿음에 근거한다. 오에츠(Wallace E. Oates)가 지적한대로 전국을 대상으로 정책을 고안할 수밖에 없는 중앙정부에 비해 지방정부는 전담지역이 한정 되어 있는 이점이 있다(2006). 이러한 기대 때문에 분권화는 민주주의를 심화할 국가 전략으로 세계적인 흐름이 되었다(Prud'homme 1995; Weitz-Shapiro 2014, 16-17).

따라서 지방정치와 그 주체들은 정치학에서 아주 중요한 연구대상이다. 중앙정부가 맡고 있던 권한을 지방정부로 이양하는 흐름은 지방정치 청렴도를 높일 방안에  정치학자들이 골몰하게 만들었다. 1995년 한국에서 일어난 삼풍백화점 붕괴가 서초구청장과 건설업체 간 비리에서 일어났듯이, 지방정치가 부패하면 그 정도와 무관하게 시민 일상생활에 큰 영향을 미칠 수 있다. 그만큼 지방정치는 직접 공공서비스를 관장하기 때문에 자세히 다루어야 한다.

하지만 부패를 다루는 사회과학 연구는 국가 간 비교를 통해 오랫동안 실증결과를 축적했다. 국제정치 속 국가들은 뚜렷한 상위 기관이 없지만 지방정부들은 명백히 중앙정부라는 상위기관이 존재한다. 또한 관할 지역이 물리적으로 좁기 때문에 지방정부가 유권자들이나 이익집단과 상호작용하는 모습은 중앙정부가 보이는 방식과 다를 수도 있다. 따라서 국가 간 비교를 통해 얻은 함의를 지역 연구에 그대로 적용하기는 어렵다. 지방정치 부패에 관한 주요 쟁점은 무엇인가? 궁극적으로 지방정치 부패를 줄이려면 어떤 환경을 조성할 필요가 있을까? 본 연구는 관련 저작들을 고찰하여 이 질문에 대해 사회과학자들이 어떤 대답을 하고 있는지를 논의 하고자 한다.

물론 분권화는 오랫동안 주요 연구주제였기 때문에 위와 같은 문제의식을 가진 논문들을 찾아볼 수는 있다. 하지만 관련 리뷰들은 분권화 효과에 대한 이론을 비판적으로 접근하는 데 집중하거나(Bardhan and Mookherjee 2000; 2001), 지방정치 보다는 분권화가 가져올 직접적인 경제효과에 치중한다(Fjeldstad 2004). 한편, 부패 자체에 주목한 리뷰들(Gans-Morse etc. 2018)은 지방정치 자체를 다루는 비중이 적다. 또한 적은 분량도 분권화 효과가 논의 중심을 이룬다. 종합하자면 기존연구들은 분권화가 미칠 경제성장 효과나 부패감소 효과에 관심을 갖는 반면, 지방정치가 부패한 모습이 어떠한지를 그려내지 못한다. 결국 개별 국가연구, 특히 2000년대 후반 이후로 축적된 지방정치 부패에 대한 경험적 연구들을 다룬 리뷰는 사실상 없다.

본 연구는 비록 실증연구는 아니지만 지방정치 부패에 관한 최근 연구들을 아우르는 문헌검토를 담고 있다. 이 과정에서 분권화 이론들이 지방정치 부패에 대해 전달하고 있는 분석 단초들을 먼저 탐색한다. 여기서 핵심 키워드는 ‘정보’이며 중앙정치에 비해 지방정치가 정보 확산에 제약이 많다는 것을 논의할 것이다. 다음 장에는 관련 사례 연구들을 소개하며 이론적 논의에서 그린 지방정치가 실제로는 어떻게 구현 되고 있는지를 제시할 것이다.

2. 지방정치 부패의 특징 - 분권화 효과에 대한 비판

서론에서 언급한 바대로 본 연구는 지방정치 자체에 주안점을 두고 있으므로 분권화 효과를 궁극적인 분석대상으로 삼지는 않는다. 하지만 지방정치 부패를 분석하는 데 있어 많은 연구들은 분권화 이론을 바탕으로 지방정치 밑그림을 그린다. 따라서 본 연구도 본격적으로 지방정치 부패 연구들을 살피기에 앞서 분권화 이론 속에서 지방정치 부패를 고찰할 단서를 찾고자 한다.

분권화 이론에서 가장 중요한 주제는 분권화가 재정지출 증대에 미치는 영향이다. 티벗(Charles M. Tiebout 1956)이 정리한 지방정부 모델은 분권화 과정 중 나타나는 지방정부를 가정한 고전적 모델로 알려져 있다. 이 모델에서 핵심은 유권자들이 지역정부가 지출한 내역을 충분히 알 수 있으며, 정책선호에 따라 거주지를 언제든지 옮길 용의가 있다고 가정한 점이다. 다음으로 이 가정을 지방정부 성과 극대화로 연결하기 위해서는 지방공무원과 지방정치인들이 유권자 선호를 충분히 포착할 능력이 있다고 전제할 수 있어야 한다. 이 모델은 훗날 로셀로(Joan Rosselló Villalonga 2018)가 소개한 모델과도 흡사하다. 로셀로는 지방정치 주체들이 자기지역 특색과 수요를 정확하게 파악할 때 정책 효율성이 향상되고 부패로 인한 공공자원 누수를 최소화한다고 주장한다. 다른 측면에서는 주민들과 기업들을 자기 지역에 유치하기 위한 지방정부 간 경쟁이 활성화 될 것이라 기대도 있으며, 이 경쟁은 곧 공공자원 지출을 보다 효율적으로 만든다고 여기기도 한다(Edward and Keen 1996; Estache and Sinba 1995).

에스타체와 신바는 1970~1992년 데이터로 국가 간 정부지출 패널분석을 시행했다. 이 결과는 분권화가 진행되면서 지방정부 지출이 유의미하게 증가한다는 것을 보여준다. 또한 이 기간 중 GDP와 같은 거시경제 지표들이 함께 상승했기 때문에, 에스타체와 신하는 이 분석결과를 재정지출 권한이 단순하게 지방으로 이전된 결과가 아니라 실제 경제성장 효과와도 맥을 같이한다고 보았다.

요악하면 기존연구에서 상정하고 있는 이상적인 분권화 효과는 다음에서 출발한다. ① 소비자에 해당하는 유권자가 완전한 정보를 얻을 수 있음. ② 유권자들은 자기선호에 가장 알맞은 지역으로 이주할 의사를 갖고 있음. ③ 각 지방정치 주체들, 즉 지방정치인과 지방공무원은 많은 주민들 유치하기 위해 완전자유시장과 같은 경쟁상태에 있음. 제시한 세 가지 명제는 궁극적으로 주민들이 지방정치 부패를 충분히 감지할 수 있다는 주장을 뒷받침한다. 이 주장이 구현되면 지방정치인과 지방공무원이 느낄 부패행위에 대한 부담은 자연스럽게 커진다.

하지만 모든 실증연구들이 분권화가 부패감소를 보장한다고 주장하는 것은 아니다. <표1>은 국가 간 회귀분석을 통해 분권화가 각국 부패수준에 미치는 영향을 분석한 기존연구들을 요약한 것이다. 일단 분권화 유무를 더미변수(dummy variable)로 코딩한 트리즈만(Daniel Treisman 2000)은 회귀분석 결과에서 연방제 국가들이 비연방제 국가들에 비해 더 부패한 것으로 나타났다고 주장한다. 게링과 태커(John Gerring and Strom C. Thacker 2004)는 국가체제를 중앙정부가 중심이 되는 유니타리즘(unitarism)에서 의회중심(parliamentarism) 국가에 이르는 3단계로 구분하였다. 이 분석에서는 중앙정부 중심 국가들이 더 청렴한 것으로 나타났다. 다른 연구들은 명목변수로 국가들을 구분하지 않고 중앙정부 대비 지방정부 지출 총액으로 분권화를 조작화한다. 이 연구들에서는 분권화 수준이 높은 국가들이 대체적으로 낮은 부패수준을 보이는 것으로 나타났다. 하지만 이 관계는 경제발전 수준이 상대적으로 낮은 국가들에서만 나타나거나(Oto-Peralías et al. 2013), 지방선거 경쟁 수준을 나타내는 정치분권화와 행정자율성을 나타내는 행정분권화에 대해서는 나타나지 않았다(Moon and Park 2019).

<표1> 분권화와 부패 간 관계: 국가 간 비교

저자(연도)	국가 수	데이터 시계열	분권화 조작화	회귀분석
Treisman(2000)	47~64	1980초~1998	연방제 더미	-
Fisman and Gatti(2002)	51~57	1980~1995	재정분권화 (지방지출/중앙지출)	+
Gerring and Thacker(2004)	89~125	1997~1998	유니테리언 (Uniterian) 더미	-
Oto-Peralías et al. (2013)	31 (OECD)	1986~2010	재정 분권화 (지방조세수입/중앙조세수입)	+ (저소득국가)
Moon and Park(2018)	126~175	2013	정치분권화 행정분권화 재정분권화	+ (재정분권화)

회귀분석 결과들을 표면적으로 살펴보면, 분권화가 지방정치 부패에 미치는 영향에 관해서는 긍정적인 평가와 부정적인 평가가 팽팽하게 양립하는 것으로 보인다. 하지만 국가 간 비교에서 쓰이는 종속변수인 부패인식지수가 지방정치 부패만을 지칭하고 있는 것인지 모호하며, 각 국가가 모두 다른 분권화 환경과 경로에 놓여있다는 점은 상기할 필요가 있다. 무엇보다도 앞서 설명한 유권자가 가진 정보능력이나 지역 간 경쟁 혹은 경제 편차를 국가 간 비교로는 설명할 수 없다. 즉, 분권화가 지속될수록 지방정부 재정지출이 증대된다는 것을 입증해도 세부적으로 늘어난 재정이 수요에 맞게 분배되고 있는지를 파악하기 위해서는 더 세부적인 연구가 필요하다.

그러나 회귀분석에서 볼 수 있는 내용이 여전히 논쟁 속에 있더라도, 기존연구들은 경험적인 측면에서 지방정치 부패를 우려하고 있다. 이 연구들은 분권화 이론에 지역 간 관계를 자유시장에 빗대는 것을 비판하고 있다. 게링과 테커(Gerring and Thacker 2004)는 현실에서 주민들이 거주이전 비용에 부담을 많이 느끼며, 지방정부들은 투명성이 아니라 부패를 통한 유연성을 강조할 것이라고 주장한다. 프뤼돔(Rémy Prud'homme 1995)은 주민들은 이사에 고려할 만큼 지역정보를 모두 알고 있지는 못하다고 본다. 또한 각 지역은 자본과 노동에 격차가 있어 경쟁이 좋은 효과를 내기 힘들다. 피스만과 골든(Ray Fisman and Miriam A. Golden 2017, 196-198)은 정보는 정치인들과 관료들이 통제할 수 있으며 지방에서는 부패한 현직자에 협력하는 주민들이 혜택을 입는 모습을 볼 수 있다고 주장한다. 바단과 무커지(Bardhan Pranab and Dilip Mookherjee)는 지방정부가 중앙정부에 비해 이익집단에 포섭되기 쉽다고 주장한다. 왜냐하면 특정 지역에서 발생하는 유권자 간 정보 불균형은 부유층이 이익집단으로 활동하기 좋은 환경을 제공하는데, 이 현상은 중앙정부 보다 해당 지방정부에 더 큰 영향을 미치기 때문이다(2000).

피스만과 골든은 그만큼 지방정치에서 주민들이 중요한 정책시행 정보를 알기 어렵다고 주장한다. 이들은 단적으로 “학교가 무너지기 시작하기 전까지 사람들은 부실공사로 지어진 학교를 구분해내지 못할 것이다”라고 비유한다.

이 주장은 중앙정부가 천편일률적인 정책을 내는 것을 단점으로 지적한 분권화 이론과 대조적이다. 구체적으로 이들은 정부가 지역 엘리트에 포섭(captured)된 사회는 낮은 선거 경쟁, 선거의 불확실성, 지역 이익집단의 응집력, 시민들의 정치인식, 계층 간 불균형이라는 다섯 가지 원인 때문에 발생한다고 보았다. 이 중에서 저자들이 집중 조명하고 있는 것은 경험적으로 부족한 선거 경쟁과 그로인한 선거의 낮은 불확실성은 중앙에 비해 지방에서 자주 나타나는 현상이라는 점이다.

결국 지방정치가 이상적으로 작동하기 위한 전제조건 두 가지는 경험적인 측면에서 많은 비판을 받고 있다. 첫 번째로 거론한 시민들이 완벽한 정보를 알고 있다는 전제는 지방정치 근저에 숨겨진 정보가 많다는 주장에 비판을 받고 있다. 나아가 지방선거는 정보 확산이 어려워서 부패한 현직 정치인을 걸러내기 어려워진다. 다음으로 두 번째 전제인 지역 간 경쟁은 이론에서 상정하는 것처럼 결과가 긍정적이라고 확신하기 어렵다. 기업들이나 주민들에게 뇌물과 향응 접대가 항상 경제적인 부담으로 작용한다면 경쟁 이론은 의심할 여지가 없다. 하지만 로즈 애커만과 팔리카(Rose-ackerman and Palifka 2016, 378-381)가 강조한 바 있듯이, 지방 간 경쟁은 자유경쟁시장의 모습이 아니라, 후견주의로 맺어진 사기업들과 관료 및 정치인들이 구성한 카르텔로 나타나 보호주의의 성향을 나타낼 수 있다.

일례로 윈터즈와 웨이츠 샤피로(Winters and Weitz-Shapiro 2013)는 지방선거에서 정보부족이 부패한 정치인들이 재선하는 데 가장 큰 동력이 된다는 것을 브라질 사례로 설명하고 있다. 이 저작은 설문자료를 바탕으로 카이스퀘어검정을 실시한다. 분석 결과는 선거 후보가 훌륭한 수완을 보이더라도 부패했다는 사실이 일단 알려지면 유권자들에게 지지를 별로 받지 못한다는 사실을 보여준다. 즉, 현실에서 중요한 문제는 유권자들이 누가 부패한 정치인인지를 모르고 있다는 점이다.

실제로 분권화가 중요한 시대 흐름이 된 것과는 무관하게 지방정치 부패에 대한 우려는 분권화 이론을 비판하면서 추가논의를 위한 여지를 제공한다. 하지만 이번 장에서 살펴본 논의들은 대다수 분석틀이나 모델을 제시하거나 국가 간 비교를 지향하고 있다. 따라서 실제로 지방정치 속 사례를 분석하고 소개한 논문들에서도 위와 같은 내용들을 확인할 필요가 있다. 만약 확인할 수 있다면, 그 지방정치 부패를 촉진하는 환경과 주체가 무엇인지 알아낼 수 있을 것이다.

3. 사례 분석: 정보가 제한된 지방정치

3-1. 정보 제한

반부패는 작금에 들어 개별 국가를 넘어 국제협력으로도 관심을 받는 문제다. 하지만 이 노력은 중앙정부 차원에서 주로 다루는 상의하달식(top-down) 형태로 나타난다. 또한 관련제도는 타국에서 운영 중인 제도를 본 따오는 경우가 많아 지방정치에 초점을 맞추기 어렵다. 그만큼 부패를 지방차원에서 다루는 일은 여전히 관심이 적은 상태이고 정보도 많지 않다. 히지노(Ken Victor Leonard Hijino 2017, 15-17)가 언급한대로 지방정치는 관료, 의회, 정부뿐만 아니라 지역 간 관계, 혹은 중앙에서 오는 영향을 모두 고려해야하기에 복잡한 구조를 가지고 있다.

위와 같은 구조 때문에 지방이 부패에 시달리는 사례는 중국에서 찾아볼 수 있다. 중국은 시진핑(習近平)이 집권한 뒤로 중앙차원에서 반부패에 힘쓰고 있는 국가이다. 하지만 중국은 경제개발이나 조세와 같은 측면에서 재정분권화를 지향하는 노선을 취하고 있다(Moon and Park 2018). 따라서 이 흐름은 지방정부 권한이 커지는 와중에 부패 감시는 여전히 중앙에 의존하는 경향을 낳는다. 이렇게 지방이 부패감시능력이 부족한 상황은 지방에서 부패한 관리들이 중앙을 쉽사리 속이는 상황을 만든다.

중국 사례를 전형적인 예로, 잔(Jing Vivian Zhan 2015)은 중국의 강서성(江西省), 산서성(山西省), 내몽골자치구, 신장위구르 자치구 4개 지역에서 일어난 광물자원 분야 부패를 다룬다. 이 4개 지역은 성(省) 정부가 지하자원을 관리한다. 광물은 이 지역에서 중요한 수입원이므로 지하자원 담당 부서는 강한 권력을 가지고 있다. 이 이유로 공무원들은 관련 부서로 발령을 받기 위해 인사부서에 향응을 제공한다. 또한 광업 종사자들은 생산 광물에 낮은 등급을 매겨 그 가격 차액을 착복할 동기가 있다. 따라서 광업 회사와 공무원들 사이에도 부패 네트워크가 형성되고, 이 관계는 지방 광업을 철저히 관리하고 싶어 하는 중앙을 속이게 된다. 잔은 지하자원 관리 부처 관료와 인터뷰 하여 이 내용을 자세히 서술했다. 이와 더불어 저자는 이 사건과 관련한 문제들이 중국 언론과 중앙정부에 좀처럼 알려지지 않았다는 사실을 발견하였다. 즉, 중국 서북부에서 지하자원을 둘러싼 비리는 실제로 외부에 거의 알려지지 않았다.

잔은 1999년부터 10년 간 57가지 사회분야 키워드 중 언론이 부패, 혹은 광물자원 비리와 관련하여 언급한 횟수를 코딩하였다. 하지만 부패, 광물자원 조사 등과 관련한 언급은 총 1867건 중 3%를 넘지 않았다.

혹자는 본 연구 제 2장에서 다룬 것처럼 부패와 관련한 정보는 중앙정부가 아니라 지방 유권자들에게 중요한 것이라고 반문할 수 있다. 아래에 소개하는 연구사례들은 일단 정보를 전파하면 반부패에 효과가 있다는 증거가 될 수는 있지만, 그만큼 정보 확산이 어렵다는 점을 역설한다. 레이니카와 스벤슨(Ritva Reinikka and Jakob Svensson 2004)은 우간다 중앙정부가 교육 교부금 착복을 막기 위해 교부금 할당액 정보를 공개하는 캠페인을 연구했다. 캠페인은 중앙정부가 신문을 통해 매월 구역별로 할당하는 교부금을 공개하는 것으로 시작했다. 1997년에는 교육부가 지시하여 각 학교들이 의무적으로 자교 교부금 사용 내역을 게시하도록 했다. 레이니카와 스벤슨은 두 캠페인이 교부금 착복 감소에 유의미한 효과가 있다는 것을 증명하였다. 하지만 이 효과는 교장이 습득하고 있는 캠페인 지식이 높거나 언론사 아웃렛과 가까이에 위치한 학교에서 두드러지게 나타났다. 따라서 이 사례는 일단 정보가 확산된다면 부패감소에 효과가 있다고 볼 수 있지만 그 조건이 까다롭다는 사실을 보여준다.

레이니카와 스벤슨이 캠페인 시작 전 실시한 사전조사에 따르면, 1990년대 중반에 우간다 정부가 할당한 교육 교부금 중 오직 24%만이 개별 학교에 제대로 분배되었다.

레이니카와 스벤슨은 교장이 신문을 구독하여 정보를 확산하는 것은 영향력이 크지 않을 것이라 주장한다. 왜냐하면 우간다와 같이 도시발전이 낮은 사회는 신문 구독률이 낮은 대신 신문을 공유하여 읽는 일이 흔하기 때문이다. 따라서 신문 구독 자체는 문제가 되지 않는다. 하지만 저자들은 사전지식이나 언론사와 맺은 관계 같은 측정할 수 없는 학교 관계자 성향에 주목한다.

앞서 살핀 중국과 우간다 사례들은 모두 지역 관료들을 중심으로 벌어진 지역 부패문제이다. 다음 사례는 선출직 공무원인 정치인들과 관련한 지방정치 부패를 다루고 있다. 따라서 논의는 선거 국면에서 유권자가 얻을 후보자 정보로 초점을 맞춘다. 윈터즈와 샤피로(Matthew S. Winters and Rebecca Weitz-Shapiro 2013) 브라질 선거 사례를 분석하여 트레이드오프 이론(tradeoff hypothesis)과 정보 이론(information hypothesis)을 검증했다. 그 결과로 나타난 유권자들이 부패한 정치인을 지지하는 이유는 스스로 의도한 바가 아니라 후보자들에 대한 정보 부족 때문이었다. 하지만 저자인 윈터즈와 샤피로가 주지하였듯이 비네트(vignette)로 진행한 설문이 실제상황을 온전히 담기에는 한계가 있다. 또한 이 연구에서 정보이론이 강하게 적용되는 설문 집단은 중위소득 구간에 국한되었다.

피스만과 골든은(Fisman and Golden 2017, 37-42) 관료 부패는 민간영역보다 상대적으로 낮은 임금 때문에 공무원들이 부패행위에 동기를 쉽게 갖는 데서 원인을 찾는다. 반면 정치 부패는 재선을 목표로 하는 정치인들이 선거 부정행위를 하거나 선심성 공약을 위해 예산을 유용하는 경우로 본다. 하지만 이들이 지적하였듯이 부패행위는 관료와 정치인 간 연계로 이루어지는 경우가 많고 실제로 이 두 주체는 위계적(hierarchical)으로 밀접한 관계를 맺고 있다. 따라서 부패행위 동기에서 차이가 있을 뿐 관료 부패와 정치 부패를 엄밀하게 구분할 수는 없다. 본 연구에서는 선거에서 정보제한과 부패를 논의하기 위해서 편의상 정치부패를 따로 언급한다.

트레이드오프 이론은 유권자들이 부패한 정치인을 다른 인센티브를 얻기 위해 일부러 지지한다고 보는 이론이다. 반면 정보이론은 부패한 정치인이 재선에 성공하는 이유를 정보부족으로 본다. 따라서 두 이론은 부패한 정치인이 당선에 성공하는 이유를 서로 반대로 설명하고 있다.

비네트로 상황설명을 한 뒤 바로 응답을 받으면, 사실 상 부패에 대한 각인이 확실히 된 상황이기 때문에 부패에 대한 부정적인 반응이 현실에 비해 높을 수 있다. 또한 이 연구에 쓰인 비네트는 실제 선거처럼 여러 후보자가 출마한 상황을 상정하지 않았다.

생각해 볼만한 다른 문제는 피스만과 골든(Fisman and Golden 2017, 147-149)이 지적하듯이 투표에 대한 대가가 일상적인 내용일수록 유권자들이 부패를 용인하는 모습이 흔해진다는 점이다. 분권화 때문에 지방정치가 공공서비스를 시민들에게 직접 제공하는 추세이고(Estache and Sinba 1995), 여기에 정치인들이 마음만 먹으면 개입할 여지는 다분히 높다. 이와 더불어 부패한 현직자가 낙선하기 위해서는 현실적으로 이들을 대체할 강한 경쟁후보가 존재해야 한다. 그러나 지방정치 선거는 국회의원 선거에 비해 정단 간 첨예한 경쟁보다는 유권자 당파성(partisanship) 분포에 따라 주력 선거구에 자원을 집중 투자하는 전략이 주를 이룰 가능성이 크다(Bardhan and Mookherjee 2000; Klašnja 2017).

관련 실례로 웨이츠-샤피로(Weitz-Shapiro)는 아르헨티나 사례에서 식량 배급과 스니커즈 운동화가 지방정치인과 유권자 간 거래물로 거론된 사례를 저서 Curbing Clientelism in Argentina에서 소개한 바 있다. 식량과 신발은 사소해보이지만 엄연히 지방 현직정치인이 직접 개입한 사례이며 지지가 그 대가이기 때문에 매표행위이다.

살펴본 내용을 정리하면 기존연구들은 관료 부패에든 정치 부패이든 정보 확산은 부패감소에 긍정적인 영향을 미친다는 실증 결과를 내놓고 있다. 이 결과 자체에 대해서는 큰 이견은 없으나 문제는 정보 확산이 부패감소 효과를 내기 위한 조건이다. 현실적으로는 부패행위 가담자들에 대한 정보 자체가 입수하기 힘들다. 앞서 소개한 중국사례와 같이 반부패 정책 핵심이 중앙정부에 쏠려있는 국가들은 지방에서 일어나는 부패에 대응하기 어렵다. 선거에서도 정보 확산이 부패 정치인 낙선에 영향을 미치려면 전제조건이 필요하다. 여기에는 유의미한 선거경쟁이나 두터운 중산층 존재가 해당한다. 따라서 향후 지방정치 연구에서 부패 문제를 심화하여 다루려면 위와 같은 의문들을 해명할 수 있는 사전 연구들이 필요하다.

3-2. 지역 간 경쟁

지방정치에 대한 연구는 주지하다시피 분권화 개혁에 대한 관심이 커지면서 활발하게 진행되었다. 하지만 갠스-몰즈 등(Gans-Morse et al. 2018)이 언급한대로 지방정부 간 경쟁을 통해 부패감소나 지역경제성장이 이루어진 실증연구는 거의 없다. 분권화 이론에서 지역 간 경쟁은 지방 관료와 지방 정치인들이 스스로 자기 지역 청렴도 향상에 관심을 기울이게 하는 핵심 요소다. 하지만 지방 간 경쟁을 연구주제로 설정할 때 적합한 부서나 기관을 선택하기 어렵다. 또한 지방정부가 서로를 의식해서 경쟁하는 모습을 실제로 관찰하기도 쉽지 않다. 따라서 지방정치가 경쟁효과로 긍정적인 효과를 내는지는 단 한 사례로 판가름하기 어렵다.

일례로 콜스타드와 소리드(Ivar Kolstad and Tina Søreide 2009)는 아마존 유역에서 벌어지는 불법벌목과 불법경작 이슈를 연구했다. 당시 아마존 지역에서는 기업들이 허가수준 보다 더 많이 벌목하거나 경작금지 구역에서 작물을 심는 문제가 있었다. 콜스타드와 소리드는 지방정부가 이 문제를 효과적으로 방지하지 못하는 이유를 부패문제에서 찾고 있다. 이 시점에서 브라질 중앙정부는 아마존 유역 불법 활동 감시 역할을 각 지방 환경담당 부서로 이관한 상태였다. 하지만 각 지역 관료들은 서로 뇌물수수 이익을 위해 불법행위를 더욱 용인하기에 이른다. 결국 지역 관료들은 불법벌목과 불법경작을 자기 지역에 유치하기 위한 경쟁관계에 놓여있는 것이다. 뇌물수수를 놓고 지방 관료들 간 경쟁이 심해지는 구도는 민간 사업자들에게는 보다 적은 뇌물로 벌목사업을 시작할 수 있는 기회로 작용했다. 이러한 브라질 환경부서 사례는 엄격한 규제 유지 방침이 감시 권한이 지방으로 분산 되면서 지켜지지 않은 경우이다.

로즈 애커만과 팔리카(Rose-ackerman and Palifka 2016, 378-381)는 미국 지역 도박꾼들이 지역을 이동한 사례를 설명한다. 이 도박꾼들은 도박을 즐기기 좋은 환경을 원하기 때문에 경찰조직이 굳건하고 사법처리가 엄격한 주는 피하려고 한다. 대신에 이들은 불법도박에 관용적이고 부패에 친화적인 지역을 찾아다닌다. 왜냐하면 설사 도박꾼들이 적발되더라도 뇌물로 처벌과 감시를 무마할 수 있기 때문이다. 이를 통해 로즈 애커만과 팔리카는 지역 간 경쟁이 결코 ‘정직함’을 추구하는 지역에 유리하게 작용하지 않는다고 주장한다. 그러나 베이 등(Jie Bai et al. 2015)은 베트남 사례에서 분권화가 진행되는 와중에 재산권 확보를 통한 기업 거주지 이전 자유 확대가 부패감소에 효과를 보였다고 주장한다. 즉, 거주지 이전이 용이해져 기업들이 뇌물 지불 보다 부지 이전을 선택하게 되었고, 이 변화가 관료들이 뇌물을 착취할 여건을 어렵게 된 것이다. 하지만 베이 등이 제시한 베트남 사례는 실제로 지역 간 경쟁이 일어난 모습을 제시하지는 못했다. 따라서 베트남 사례는 엄밀히 따지면 지역 간 경쟁이 아니라 재산권 보장이 향상 되면서 부패가 감소한 사례로 보아야 정확하다.

립킨과 세라(Dmitry Ryvkin and Danila Serra 2014)는 관료들 간 경쟁이 부패에 미치는 영향을 실험으로 분석한 바 있다. 이 실험에서 변량은 총 두 가지이다. 하나는 경쟁 관계에 있는 라이센스 발급 관료 수이며, 다른 하나는 민원인이 관료들을 탐색하기 위해 필요한 비용이다. 서비스에 대한 선택지를 고르는 실험에서 새로운 관료를 탐색하는 비용이 낮은 경우 뇌물거래는 줄어들었다. 하지만 뇌물을 요구하지 않는 담당자를 찾는 비용이 클수록 뇌물거래는 증가했다. 결국 관료들 간 경쟁이 반부패 효과를 내기 위해서는 정보비용이 줄어들 필요가 있었다. 따라서 지역 간 경쟁이 부패에 어떤 영향을 미치는지는 단편적으로 판단하기 어려우며, 해당 분야 저변에 있는 환경 요인을 확인할 필요가 있다.

4. 결론

사실상 부패문제로부터 자유로운 나라는 없기 때문에 부패척결은 아주 중요한 과제이다. 그러나 단순한 처벌강화만으로 부패문제에 효과적으로 대응할 수 없다는 주장은 점점 설득을 얻고 있다. 근래에 들어서는 분권화 개혁이 세계적으로 지지를 받고 있기 때문에 부패문제에 대한 관심은 국가전체에서 지방정치로 향하고 있다. 본 연구는 기존연구들을 살피면서 지방정치에서 부패문제를 해결하기 위해서는 정보 확산이 무엇보다 중요하다는 점을 강조했다.

하지만 최근까지 진행되고 있는 지방 부패 연구들은 연구 설계에서부터 많은 어려움을 겪고 있다. 비교 대상은 당연히 각 지방들이지만 공공서비스나 선거, 산업투자 등 어떤 것을 비교하는 것이 좋을지는 확실하게 정립된 것이 없다. 왜냐하면 일상생활에 중요한 의료, 법률, 교통, 교육 등, 광범위한 분야들이 분권화 추세 속에 있기 때문이다. 따라서 비교 대상 선정은 후속연구자들에게 가장 중요한 과제가 될 것이다. 하지만 최근 저작들은 부패나 분권화 수준을 계량화 하는 데 그치지 않고 지방정치 속 세부적인 내용을 직접 확인하여 전달하는 노력을 보이고 있다. 따라서 부패와 분권화 어느 쪽에 관련한 연구가 되었든 연구방향은 지방정치 행위자들 간 상호작용과 그 파급효과를 자세히 규명하는 쪽으로 발전할 것이다.

더불어 연구결과 자체를 축적하는 것이 중요하다 할지라도 부패 연구는 실사구시 측면에서 정책 함의를 제시해야 한다. 이 측면에서 유권자나 기업들에게 보다 많은 정보가 있어야 한다는 주장은 설득력이 있어 보인다. 하지만 본 연구에서 살펴본 연구들 중에서는 원래 제한되어 있던 정보가 어떻게 확산될 수 있었는지를 추적한 사례는 없었다. 엄연한 범죄행위이기 때문에 가려져 있는 부패문제를 양지로 꺼내는 것 자체가 실질적으로 중요한 선결과제가 된다. 본 연구가 제시한 사례들 중 레이니카와 스벤슨(Reinikka and Svensson 2004)이 연구 했던 우간다 사례처럼 중앙정부가 적절한 조치를 취해 정보제한을 극복한 사례가 있지만, 중앙정부가 노력해도 극복하지 못한 지방 부패 사례는 얼마든지 찾아볼 수 있다.

궈(Xuezhi Guo 2014)는 중국의 중앙기율검사위원회(中央紀律檢事委員會)를 필두로 한 중국의 반부패개혁이 지방단위에서 어떻게 어려움에 봉착하는지를 그리고 있다. 여기서 대두된 지방의 문제는 꽌시로 대변되는 후견주의 문제이다. 주로 은퇴 후 지방에 자리 잡은 고위 중국공산당 각료가 조사대상이 된 비리사범의 후견인이 되는데 이 관계는 중국 성정부와 지방 공산당위원회의 수사협조를 필요로 하는 지방기율검사위원회 관료들에게 수사를 어렵게 하는 장벽으로 작용한다. 궈는 이 현상을 지방의 후견주의 권력이 지방정치의 권위를 넘어선 것으로 표현했다.

마지막으로 본 연구에서 다룬 지방정치 부패 문제는 한국에도 유효한 함의를 제공한다. 한국에서 시행하고 있는 반부패 기관은 감사원과 국민권익위원회로 모두 중앙기관이다. 앞서 살펴 본대로 중앙에서 지방정치 부패를 감시하는 것은 어렵다. 하지만 한국은 아직 두 기관에 대한 독립성과 헌법상 지위 부여조차 확실하게 되어 있지 않다(조재현 2016). 이 와중에 지방선거에서 금품선거 적발이 여전히 높아 일각에서는 정당공천제를 폐지하자는 주장이 힘을 얻고 있다(안광현 2014). 그러나 정보가 적고 그만큼 유권자들도 관심을 주지 않는다고 하여 분권화 개혁 자체를 없던 일로 만들어 중앙집권 국가로 회귀할 수는 없다. 웨이츠 샤피로(Weitz-Shapiro 2014, 158-161)가 고민을 토로한바 있듯 중앙집권화가 지방정치 부패 해결책 자체는 아니며, 분권화로 기대할 수 있는 공공정책 효율은 엄연히 존재하기 때문이다.

결국 지방정치 청렴도을 높이고 분권화 개혁을 성공으로 이끌기 위해서는 지방정치에서 정보가 가려져 있던 요인들을 찾아낼 필요가 있다. 따라서 이미 이론적 논의에서 지적한대로, 유의미한 선거경쟁 분위기를 조성하고, 중앙과 지방이 서로 연계하여 정보를 공유하고 공개할 필요가 있다. 이때까지 분권화 개혁을 논의할 때는 주로 재정분권을 주제로 삼았지만 앞으로는 늘어나는 지방재정을 정확하게 사용하기 위한 환경 조성을 우선 다루어야 할 것이다.

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